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Un régime de 65,1 milliards d’euros qui ne compte qu’un cotisant par retraité
Le rapport, intitulé « Les retraites des fonctionnaires de l’État », a été rendu public le 22 septembre 2026. Il répond à une saisine de la commission des finances de l’Assemblée nationale et porte sur les fonctionnaires civils et militaires de l’État, hors fonction publique territoriale et hospitalière.
Premier constat : le poids financier. En 2025, le régime a versé 65,1 milliards d’euros de pensions à 2 millions de pensionnés de droit propre, soit environ un septième de toutes les dépenses de retraite du pays. En face, il ne comptait fin 2025 que 1,9 million de cotisants. Le ratio démographique tombe donc à peine au-dessus d’un actif pour un retraité, bien en deçà de celui du régime général des salariés du privé.
Ce déséquilibre n’est pas qu’une affaire de vieillissement. La Cour rappelle que le nombre de fonctionnaires titulaires a fondu sous l’effet de deux mouvements : le changement de statut de La Poste et de France Télécom, dont les nouveaux salariés ne relèvent plus du régime, et le recours croissant aux agents contractuels, qui cotisent au régime général et à l’Ircantec.
Cotisation retraite des fonctionnaires : pourquoi l’État affiche 78 % quand le privé reste sous 17 %
C’est le chiffre qui alimente la polémique depuis la réforme de 2023. Pour financer les pensions de ses agents, l’État verse une contribution employeur calculée sur leur traitement indiciaire. En 2025, ce taux atteignait 78,28 % pour les fonctionnaires civils et 126,07 % pour les militaires. Il a été relevé de quatre points au 1er janvier 2026, à 82,28 % pour les civils. À titre de comparaison, la cotisation vieillesse patronale dans le secteur privé tourne autour de 16,7 %.
Au total, les contributions des employeurs publics ont représenté près de 55 milliards d’euros en 2025. Toutes les recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, qui retrace depuis 2006 les flux du régime, reposent pour l’essentiel sur ces contributions et sur les cotisations salariales des agents.
La Cour refuse pourtant de comparer frontalement les deux taux. Elle avance quatre raisons à l’écart :
- l’assiette est plus étroite dans le public, puisque les primes des fonctionnaires ne sont pas soumises à cotisation retraite ;
- le régime des fonctionnaires de l’État doit être équilibré chaque année, ce qui n’est pas le cas du régime général ;
- la situation démographique du régime général est plus favorable ;
- les traitements sur lesquels portent les cotisations ont progressé moins vite dans la fonction publique.
« Pour la première fois, on décompose les éléments qui permettent de comprendre et d’objectiver les 65 milliards d’euros de dépenses de retraite des fonctionnaires de l’État. C’est une forme de vérité des prix. »
Le taux « employeur » ramené à 44,1 % pour les civils
L’apport principal du rapport tient dans une décomposition. Selon la Cour, la contribution de l’État ne finance pas seulement des pensions de vieillesse au sens strict. Elle couvre aussi des dépenses qui, pour un salarié du privé, relèvent d’autres branches de la Sécurité sociale ou de la solidarité nationale : pensions d’invalidité, majorations de pension pour les parents d’au moins trois enfants, départs anticipés de certaines catégories et, surtout, la compensation du déséquilibre démographique du régime.
Une fois ces dimensions isolées, le taux de cotisation employeur « pure » tombe à 44,1 % pour les fonctionnaires civils et à 51,2 % pour les militaires. Le seul déséquilibre démographique est évalué à 22 milliards d’euros en 2025.
| Indicateur (2025) | Fonctionnaires civils | Militaires |
|---|---|---|
| Taux de contribution officiel de l’État | 78,28 % | 126,07 % |
| Taux employeur recalculé par la Cour | 44,1 % | 51,2 % |
| Cotisation vieillesse patronale du privé (repère) | 16,7 % | |
Source : Cour des comptes, « Les retraites des fonctionnaires de l’État », septembre 2026.
Même recalculé, le taux reste plus de deux fois supérieur à celui du privé. Mais l’écart s’explique alors largement par l’assiette : sans les primes, qui représentent une part croissante de la rémunération des agents, chaque euro de pension doit être financé sur une base plus réduite.
Six derniers mois contre vingt-cinq meilleures années : des règles désormais proches
Depuis la réforme de 2003, l’âge de départ, la durée d’assurance requise et les règles de revalorisation des pensions ont été progressivement alignés sur ceux du régime général. L’âge moyen de départ des fonctionnaires civils sédentaires, hors catégories actives, avoisine désormais 63,5 ans, un niveau proche de celui des salariés du privé.
La différence la plus connue subsiste : la pension d’un fonctionnaire est calculée sur le traitement indiciaire des six derniers mois de carrière, contre les 25 meilleures années dans le privé. La Cour a fait tourner les deux formules sur les agents sédentaires récemment partis. Conclusion : appliquer les règles du privé aurait donné, en moyenne, un montant de pension peu différent. Entre 2015 et 2023, la modération du point d’indice a même rendu la règle des six derniers mois peu favorable aux fonctionnaires.
Deux particularités restent en revanche marquées. Les policiers ou les personnels pénitentiaires, classés en catégories actives ou « super actives », partent plus tôt, là où le privé gère la pénibilité par un compte personnel. Quant aux militaires, leur âge moyen de départ au titre de la vieillesse s’établissait à 49 ans en 2025, et beaucoup cumulent leur pension avec un salaire dans le privé. La Cour relève enfin un léger écart de taux de cotisation salariale entre public et privé, qu’elle recommande de supprimer.
Primes, contractuels, départs anticipés : ce qui fragilise le régime
Le rapport établit un lien direct entre la politique salariale de l’État et les comptes du régime. Entre 2015 et 2023, les gouvernements successifs ont préféré revaloriser les agents par des primes plutôt que par le point d’indice. Or ces primes échappent aux cotisations et n’entrent pas dans le calcul de la pension. Selon la Cour, si la part des primes était restée à son niveau de 2015, à rémunération identique, les cotisations encaissées en 2023 auraient été supérieures de 225 millions d’euros.
Les départs anticipés des catégories actives et super actives représentent quant à eux un surcroît de dépenses estimé à 850 millions d’euros en 2025. La Cour recommande de réexaminer régulièrement la liste des métiers et fonctions qui y ouvrent droit.
Ce rapport intervient alors que la charge de la dette française s’alourdit et que la préparation du budget 2027 se fait sous la surveillance des marchés. Il éclaire aussi le débat européen plus large sur l’âge de départ à la retraite et sa trajectoire.
Ce que la Cour demande pour le budget 2027
La Cour ne réclame pas de caisse de retraite autonome pour les fonctionnaires de l’État. Elle estime que la clarification peut se faire à l’intérieur du CAS Pensions. Sa recommandation porte sur deux temps :
- dès le rapport sur les pensions annexé au projet de loi de finances pour 2027, distinguer les différentes dépenses financées par le compte : retraite proprement dite, invalidité, majorations, départs anticipés, déséquilibre démographique ;
- à partir de 2029, adapter les circuits de financement de chacune de ces dépenses.
L’exercice n’est pas neutre pour la lecture du budget de l’État. Avec la méthode proposée, une nouvelle mission budgétaire isolerait le coût du déséquilibre démographique ; par sa masse financière, elle deviendrait la neuvième mission du budget. Mécaniquement, les crédits affichés pour les missions Sécurités, Enseignement scolaire ou Gestion des finances publiques baisseraient de plus de 10 %, ceux de la Défense ou de la Justice d’environ 5 %. Selon Les Échos, l’éducation ne pèserait plus qu’un peu moins de 18 % des dépenses de l’État, contre un peu plus de 20 % aujourd’hui.
Reste la réponse du gouvernement. Une source au sein de l’exécutif, citée par Les Échos, promet « un peu plus de transparence », sans trancher la question du taux de contribution de référence.
Le régime de retraite des fonctionnaires de l’État a versé 65,1 milliards d’euros en 2025 pour seulement 1,9 million de cotisants. Le taux de contribution officiel de l’État (78,28 % pour les civils) mélange retraite, invalidité, avantages familiaux et 22 milliards d’euros de déséquilibre démographique. Isolé, le taux employeur tombe à 44,1 %. La Cour demande que cette décomposition figure dès le budget 2027.
Questions fréquentes
Quel est le taux de cotisation retraite de l’État pour ses fonctionnaires ?
En 2025, l’État versait une contribution de 78,28 % du traitement indiciaire pour les fonctionnaires civils et de 126,07 % pour les militaires. Le taux des civils a été porté à 82,28 % au 1er janvier 2026.
Combien coûtent les retraites des fonctionnaires de l’État ?
Le régime a versé 65,1 milliards d’euros de pensions en 2025 à 2 millions de pensionnés de droit propre, selon la Cour des comptes. Les contributions des employeurs publics ont atteint près de 55 milliards d’euros.
Pourquoi le taux de l’État est-il si supérieur à celui du privé ?
Parce qu’il finance aussi l’invalidité, les majorations pour enfants, les départs anticipés et le déséquilibre démographique du régime, et parce que les primes des agents sont exclues de l’assiette. Une fois ces éléments isolés, la Cour calcule un taux employeur de 44,1 % pour les civils et de 51,2 % pour les militaires.
Les fonctionnaires touchent-ils une meilleure retraite que les salariés du privé ?
Pour les fonctionnaires civils sédentaires récemment partis, la Cour des comptes a calculé qu’appliquer les règles du privé (25 meilleures années) aurait donné en moyenne une pension peu différente de celle obtenue avec la règle des six derniers mois.
